Обретение Калининградской областью конституционно-правового статуса республики (правовые аспекты)

В соответствии с основами конституционного строя, закрепленными в статье 1 Конституции Российской Федерации, Россия по форме государственного устройства является федеративным государством, в котором государственная власть распределяется между ее центральными органами и органами власти отдельных субъектов.
Состав субъектов Российской Федерации определяется статьей 65 Конституции РФ. Согласно действующей редакции данной статьи в настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 89 субъектов. Из них - 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ установлено, что с 1 декабря 2005 года образуется новый субъект Российской Федерации - Пермский край - в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, которые прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 декабря 2005 года. Таким образом с 1 декабря 2005 года в Российской Федерации субъектов станет 88.
Соответственно будут внесены изменения в этой части в Конституцию.
Непосредственно Конституция РФ закрепляет юридические особенности, касающиеся различий между республиками и иными субъектами Российской Федерации.
Так, в части 2 статьи 5 только республики в отличие от иных субъектов Конституция именует государствами.
Республики имеют свою конституцию, остальные субъекты - устав.
За республиками закреплено право вводить, помимо общегосударственного русского языка, свой государственный язык (часть 2 статьи 68).
Во всем остальном, исходя из положений статьи 5 Конституции считается, что субъекты Российской Федерации формально равноправны.
Вместе с тем, отдельные специалисты в области конституционного права указывают, что возможны и другие различия между субъектами РФ. В частности, д.ю.н., профессор В.А. Кряжков, указывая на возможность подобных различий, полагает, что “они, видимо, должны иметь договорную или федерально-законодательную основу и быть обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу, становятся предпосылкой фактического выравнивания статусов субъектов Федерации, а значит, правового положения граждан, проживающих на их территориях и в России вообще.” (См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под общ. ред. В.Д. Карповича, 2-е изд.доп. и перераб. - М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. стр. 37). Как представляется, данная правовая позиция в полном объеме применима к Калининградской области, имеющей особое географическое положение.
Правовая практика также показывает, что несмотря на указание в части 4 статьи 5 Конституции РФ на то, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны, республики, как правило, все же пользуются определенными приоритетами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Указанный приоритет проявляется, в частности, в том, что многие республики - Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия) и др. - сохранили действие заключенных в середине 90-х гг. ХХ века договоров с органами государственной власти Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, наделяющих органы государственной власти республик дополнительными полномочиями в решении вопросов социально-экономического развития соответствующих территорий (в отношении Калининградской области действие аналогичного Договора от 12.01.1996 года было прекращено в мае 2002 года).
Указанный приоритет можно проследить и при формировании межбюджетных отношений, в частности в определении объема дотаций и субсидий бюджетам республик из федерального бюджета.
Имея, как и Российская Федерация в целом, в виде основного правового акта собственную Конституцию, признающую республику государством, республики устанавливают и иные атрибуты, соответствующие государственному уровню: герб, флаг, гимн (во многих краях и областях, как и в Калининградской области, подобные государственные атрибуты отсутствуют), систему органов государственной власти, аналогичную федеральной (Президент, Парламент, Правительство, Конституционный Суд).
Статья 65 Конституции РФ указывает, что субъекты Российской Федерации находятся в ее составе, а не образуют ее и, следовательно, не пользуются правом выхода из состава Российской Федерации (сецессии).
Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации речь изначально может идти не об отделении соответствующего субъекта РФ от состава Федерации, а об изменении внутреннего конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Изменении, при котором государственность субъекта РФ облекается в иную из предусмотренных Конституцией РФ форм.
Часть 5 статьи 66 Конституции РФ прямо говорит о том, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
При этом, в отличие от ситуации, предусмотренной частью 2 статьи 65 (принятие в Российскую Федерацию или образование в составе Российской Федерации нового субъекта) Конституция Российской Федерации не предусматривает необходимость предварительного принятия рамочного федерального конституционного закона, устанавливающего общий порядок изменения статуса субъекта РФ. Из смысла положений части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации следует, что федеральный конституционный закон должен непосредственно урегулировать изменение статуса в отношении отдельного субъекта Российской Федерации.
В соответствующем федеральном конституционном законе надлежит урегулировать: порядок решения вопроса об изменении конституционно-правового статуса самим субъектом Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ, задействованные в рассмотрении вопросов, связанных с изменением статуса; порядок рассмотрения вопроса в федеральном парламенте, способы разрешения разногласий в случае отказа в положительном решении вопроса (Конституционный Суд РФ и др.).
Конституционно-правовая возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации, закрепленная в части 5 статьи 66, подтверждается и в части 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Тем самым, в части 1 статьи 137 закреплен особый (упрощенный) порядок изменения Конституции Российской Федерации - положений ее статьи 65. В случае принятия соответствующего федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ в отличие от внесения иных поправок к Конституции не требуется одобрения данных поправок органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Достаточно только одного федерального конституционного закона на основании которого из текста статьи 65 Конституции РФ исключается наименование субъекта РФ в прежнем статусе и включается новое наименование субъекта РФ в новом статусе, что учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации.
Круг субъектов законодательной инициативы, обладающих правом внесения проекта федерального конституционного закона, определен в части 1 статьи 104 Конституции РФ: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
На основе анализа указанных положений Конституции Российской Федерации можно сделать следующие выводы:
1. Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (обретение Калининградской областью конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации) допустимо и соответствует Конституции Российской Федерации.
2. Для изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации необходимо взаимное согласие в лице уполномоченных органов (либо населения) как субъекта Российской Федерации, так и Российской Федерации.
До решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ на федеральном уровне необходимо предварительное решение по данному вопросу самим субъектом РФ.
При этом, следует исходить из того, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3 Конституции РФ), высшим непосредственным выражением власти населения области являются референдум и свободные выборы (пункт 2 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
3. Выраженное в установленном порядке взаимное согласие на изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации оформляется федеральным конституционным законом.
4. Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ следует рассматривать не как итоговую цель, а как один из элементов построения системы взаимоотношений с федеральными органами государственной власти.
Следующим элементом (после обретения областью статуса республики) может стать заключение нового договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти новой республики, учитывая экономические, географические и иные особенности субъекта Российской Федерации. Возможность заключения такого договора помимо Конституции РФ предусмотрена и действующим Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (глава IV.1).
Материал подготовила группа квалифицированных юристов - помощники депутата областной Думы Витаутаса Лопаты