Судебная коллегия по гражданским делам областного суда.
Калининград, ул. К. Леонова, 24
Заявитель: Рудников Игорь Петрович, депутат областной Думы.
Заинтересованные лица: Мэрия Калининграда, Городской Совет депутатов Калининграда
Органы государственной власти: Областная Дума, Администрация Калининградской области
Дело №2-1901/02
Кассационная жалоба на решение суда Центрального районного суда от 01 ноября 2002 г.
Центральный районный суд Калининграда вынес решение от 01.11.2002 г., которым отказал в удовлетворении моей жалобы на неправомерные действия должностных лиц мэрии Калининграда и действия должностных лиц городского Совета депутатов Калининграда.
Полагаю, что решение в части отказа в жалобе на неправомерные действия должностных лиц мэрии Калининграда не основано на законе, не соответствует обстоятельствам дела и подлежит отмене по следующим основаниям.
Суд утверждает о том, что "какой-либо иной порядок получения гражданином информации... законом не предусмотрен".
И далее, опираясь на это утверждение, суд делает незаконный вывод:
"Учитывая отсутствие обязанности органа местного самоуправления предоставлять гражданину вышеуказанную информацию и документы, суд полагает необоснованными доводы Рудникова И.П. о нарушении его прав как гражданина (частного лица)... " (абзац 2 стр. 4 решения)
Т.е. судом поставлено императивное право гражданина на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и обязанность должностных лиц местного самоуправления обеспечить это право - в зависимость от наличия тех или иных прямых указаний в законе на конкретный порядок реализации такого права гражданина.
Тем самым суд не применил закон, подлежащий применению, а именно п. 6 ст. 3 Федерального закона от 28.08.1995 №154-ФЗ, обеспечивающий безусловное право на получение гражданином полной и достоверной информации.
Суд не привел в обоснование какой-либо иной закон, ограничивающий право на получение гражданином той конкретной информации, в предоставлении которой и было отказано заявителю должностными лицами мэрии Калининграда.
Более того, судом безосновательно противопоставлены формулировки Федерального закона №154-ФЗ (п. 6 ст. 3):
а) "возможность ознакомления с документами и материалами";
б) "возможность получения другой полной и достоверной информации".
А далее искусственно выстроена конструкция: возможность получения требуемой информации отсутствует в силу недоразвитости норм местного самоуправления Калининграда, а возможность ознакомления с документами заявителем не использована, следовательно, виноват заявитель.
Полагаю, что судом предпринята неправовая попытка интерпретации части 2 статьи 24 Конституции РФ для отказа заявителю в его же конституционном праве на получение информации о деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, областными законодателями в последнее время принят ряд законов области, являющихся для органов местного самоуправления Калининграда моделью для разработки собственных нормативных актов в реализации конституционных прав граждан на информацию, а именно:
1. Закон "О государственных информационных ресурсах Калининградской области" от 11.02.2002 г. №115.
2. Закон "О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области" от 06.07.2002 г. №164, несущий следующие важные положения:
Статья 1. Цели настоящего Закона. Целями настоящего закона являются обеспечение открытости деятельности органов государственной власти области, информационных механизмов предупреждения и устранения обстоятельств, способствующих злоупотреблениям органов государственной власти и их должностных лиц в Калининградской области.
Статья 3. Открытость как основной принцип доступа к информации.
Статья 4. Допустимые ограничения доступа к информации.
Статья 5. Способы предоставления информации.
Статья 12. Формы обеспечения непосредственного доступа.
Статья 15. Доступ к базам данных.
Статья 21. Формы удовлетворения запросов об информации.
Статья 27. Расходы, связанные с предоставлением информации.
Статья 28. Сроки рассмотрения письменных запросов.
Пункт 1. Подготовка ответа на запрос осуществляется в течение двухнедельного срока. (Тем самым, законодатель области радикально уравнял в правах депутатов областной Думы, депутатов органов местного самоуправления и просто граждан области на равнозначный двухнедельный срок получения информации от органов государственной власти.)
Статья 36. Вступление в силу настоящего Закона.
Пункт 1. Рекомендовать органам местного самоуправления учитывать Положения настоящего Закона в своих нормативных актах, а также уставах муниципальных образований.
Очевидно, что глава Калининграда и городской Совет депутатов города пренебрегли рекомендацией, изложенной в п. 7 ст. 36 упомянутого Закона области, а суд не дал никакой оценки столь важному обстоятельству бездеятельности органов местного самоуправления в порядке статьи 225 "Частные определения суда" ГПК РСФСР.
Далее, судом необоснованно отвергнуты доводы заявителя о праве депутата областной Думы на получение от мэрии Калининграда истребованной информации в полном объеме, в силу статьи 23 Закона области от 18.09.1995 г. №21.
В части предоставления конкретных видов информации судом сделаны не основанные на законе выводы, в т.ч.:
"Иные лица как получатели информации, внесенной в долговую книгу, в указанном Положении о муниципальной долговой книге не поименованы". (абз. 5 стр. 5 решения суда)
"... иные лица как получатели сведений из Реестра муниципального имущества города Калининграда не поименованы". (абз. 2 стр. 6 решения суда)
Таким образом установлен приоритет норм правовых актов органов местного самоуправления Калининграда - над нормами перечисленных судом Конституции РФ, Федеральным и областным законами, о праве гражданина и депутата областной Думы на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, тем самым суд нарушил часть 2 статьи 10 ГПК РСФСР.
Судом необоснованно выдвинут довод о том, что Закон области от 18.09.1995 г. №21 "не содержит конкретизации на то, какой орган представительной или исполнительной власти, какого уровня,за счет бюджета какого уровня и в какие сроки должен разработать порядок обеспечения органом местного самоуправления депутатов областной Думы информационными и справочными материалами" (абз. 5 стр. 6 решения суда)
На областного законодателя такая обязанность не возлагается ни Конституцией, ни федеральными законами.
В тоже время, кроме приведенных норм упомянутого мною ранее Закона области от 06.07.2002 г. №164, приняты законы области "Об информационном обеспечении органов государственной власти области" от 26.09.2001 г. №63; "О государственных информационных ресурсах области" от 31.01.2002 г. №115, последний включает положение о правилах и обязанностях органов местного самоуправления в этой области:
Статья 1. Сфера деятельности настоящего Закона, пункт 3.
Статья 7. Формирование государственных информационных ресурсов, пункт 2.
Статья 10. Взаимодействие государственных информационных ресурсов области с муниципальными информационными ресурсами и иными информационными ресурсами.
Статья 11. Ответственность за несоблюдение норм настоящего закона:
"Должностные лица... органов местного самоуправления несут за несоблюдение норм настоящего Закона дисциплинарную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ и Калининградской области".
Т.е. судом в этой части не применен закон, подлежащий применению, в силу указаний части 4 ст. 10 ГПК РСФСР.
В то же время, судом неправомерно применен Закон РФ "О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных" №3523-1 от 23.09.1999 г., со ссылкой на ст. 14, определяющей возможность использовать базы данных только на основании договора с мэрией Калининграда.
Следует помнить, что в данном случае происходит неправомерная подмена понятий.
Использование баз данных, размещенных в электронном виде на ЭВМ с помощью специальных программ (т.н. "оболочек") другим пользователем, подразумевает передачу (продажу) от собственника к пользователю копии самой электронной программы (оболочки) с размещенной на ней базой данных, которая позволяет пользователю в дальнейшем обновлять базу данных и совершать различные операции с этими данными.
Например, так распространяются общественные информационно-правовые электронные программы "Консультант", "Гарант", "Эталон" и прочие, на основе платности и периодического обновления.
Поэтому, в силу известных мне норм Закона РФ от 23.09.1999 г., мною скромно были истребованы копии самих баз данных, которые при копировании на электронную дискету являются простым набором информации в электронном виде и могут быть только воспроизведены (распечатаны) с помощью персональной ЭВМ и принтера.
Даже отказав в предоставлении мне истребованной информации на компьютерной дискете (дискетах) по причине "непомерных расходов", мэрия Калининграда была обязана предоставить копию хранящейся в электронном виде информации хотя бы на бумажном носителе, выдвинув возможно встречные требования к депутату о возмещении за счет средств областной Думы расходов мэрии на изготовление этих копий (предположим это будет 100-500 листов бумаги формата А-4).
Судом совершенно произвольно истолкована статья 23 Закона области от 18.09.1995 г. №21, в части толкования положения "органы местного самоуправления... обязаны дать депутату ответ на его обращение или предоставить необходимые сведения" (абз. 6 стр. 6 решения суда). Т.е. судом приравнены, как возможные условия выполнения требований ст. 23 органом местного самоуправления:
- письменный ответ с неправомерным отказом в предоставлении сведений (отдельных разрозненных сведений, структурированной информации),
и
- предоставление требуемых сведений (информации).
Такое "право выбора" должностных лиц органов местного самоуправления Калининграда следует понимать как приостановку судебным решением действия ст. 24 Конституции РФ и п. 6 ст. 3 Федерального закона от 28.08.1995 г. №154-Ф3 на территории города.
На основании вышеизложенного, вывод суда о том, что "права заявителя как депутата Калининградской областной Думы также не нарушены" (абз. 2 стр. 7 решения суда) не соответствует обстоятельствам дела, при этом суд нарушил и неправильно применил нормы материального права.
Судом оставлены без оценки официальное заключение Калининградской областной Думы (от 30.10.2002 г. №3069-1/11, имеется в материалах дела), в котором изложено ходатайство о вынесении решения, "обеспечивающего осуществление депутатами областной Думы полномочий, предусмотренных законодательством", в ходе судебного заседания представитель областной Думы поддержал требования заявителя в части предоставления информации (последний абзац стр. 2 решения суда).
Представитель администрации области в судебном заседании также поддержал обоснованные требования заявителя - о предоставлении требуемой информации депутату областной Думы мэрией Калининграда. (первый абзац стр. решения суда).
Судом не принято во внимание, что федеральный законодатель установил в Кодексе РФ об административных правонарушениях отдельную ответственность за нарушение конституционного права граждан на информацию - статью 5.39 "Отказ в предоставлении гражданину информации", а областной законодатель в законе от 18.09.1995 г. №21 - специальную ст. 41 об административной ответственности органов местного самоуправления за непредоставление информации депутату областной Думы.
Отказывая заявителю в требованиях к должностным лицам городского Совета депутатов Калининграда, суд не дал оценку весьма важным обстоятельствам, свидетельствующим о существенных недостатках в работе городского Совета по реализации прав и свобод граждан города, по контролю за деятельностью должностных лиц мэрии Калининграда.
Так, судом не дана оценка тому факту, что Устав Калининграда зарегистрирован еще 1 октября 1996 года, т.е. 6 (шесть) лет назад, а городск7им Советом до настоящего времени не принято решение, обязывающее мэрию Калининграда создать городской публичный информационный центр; не проконтролировано исполнение главой Калининграда весьма своевременной и разумной рекомендации, изложенной в постановлении администрации области "О мерах по реализации прав граждан и организаций на правовую информацию" от 10.12.2001 г. №495:
"2. Рекомендовать главам муниципальных образований открыть публичные центры правовой информации на базе центральных городских (районных) библиотек".
Создание такого городского центра обеспечило бы свободный доступ граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления, открыло бы доступ к постановлениям (распоряжениям) мэра Калининграда и решениям городского Совета в полном объеме без незаконных изъятий и обычного в практике режима недоступности большей части постановлений мэра Калининграда об обороте земельных участков, распоряжении муниципальной собственностью и финансами. За последние 5 лет, т.е. не переданные в городской архив.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 225, 306 и 307 ГПК РСФСР, прошу судебную коллегию по гражданским делам:
1. Изменить решение Центрального районного суда от 01.11.2002 г. и вынести новое решение, обвязывающее мэрию Калининграда предоставить истребованную информацию в полном объеме в виде электронных копий и/или копий документов (баз данных) на бумажных носителях.
2. Вынести частное определение в адрес городского Совета депутатов Калининграда о ненадлежащем выполнении функций местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан; непринятии требуемых по Уставу города мер по созданию городского публичного информационного центра.
Приложение:
1. Копия кассационной жалобы, 4 экземпляра.
2. Квитанция об уплате госпошлины.
Депутат областной Думы И.П. Рудников